姜長云丨2024年中央一號文件的突出亮點
- 發布時間：2024-02-20 10:17:56
- 來源：農村金融研究
2024年中央一號文件以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，結合貫徹落實黨的二十大和二十屆二中全會精神，深入貫徹落實習近平總書記關于“三農”工作的重要論述，堅持立足當前和著眼長遠相結合、目標導向和問題導向相結合、全面部署和重點任務相結合，就2024年乃至今后一段時期的“三農”工作進行了系統部署和具體安排。這次中央一號文件主題鮮明、主線清晰，既凸顯了我們黨將“三農”工作作為重中之重的戰略定位，體現了長期以來我們黨關于“三農”政策的歷史傳承，重申了近年來黨和政府關于“三農”工作的政策重點和政策要求，如抓好糧食和重要農產品生產、嚴格落實耕地保護制度等；又基于對當前“三農”工作面臨形勢、挑戰的科學分析，推出了富有前瞻性、戰略性和現實針對性的政策創新舉措。深入學習中央一號文件，要結合2023年12月召開的中央農村工作會議（以下簡稱“中央農村工作會議”）精神，科學把握其亮點。這有利于更好地領會我們黨關于新時代新征程做好“三農”工作的世界觀和方法論，有利于準確把握我們黨關于“三農”政策的傳承演變和創新發展，為做好2024年乃至新時代新征程的“三農”工作賦能，推進鄉村全面振興不斷取得實質性進展和階段性成果，更好地以加快農業農村現代化助力中國式現代化建設。
一、凸顯了貫徹中央經濟工作會議精神和深化對“三農”工作的規律性認識
同之前各年一樣，2023年12月召開的中央農村工作會議和2024年中央一號文件，都要貫徹落實中央經濟工作會議精神。而2023年12月召開的中央經濟工作會議有一些重大政策導向性創新，如明確“必須把堅持高質量發展作為新時代的硬道理”“必須把推進中國式現代化作為最大的政治”“必須堅持高質量發展和高水平安全良性互動”“聚焦經濟建設這一中心工作和高質量發展這一首要任務”“堅持穩中求進、以進促穩、先立后破”。這次中央農村工作會議和2024年中央一號文件凸顯了貫徹落實中央經濟工作會議精神的要求。如強調“推進中國式現代化，必須堅持不懈夯實農業基礎，推進鄉村全面振興”，明確要“以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設”。中央農村工作會議和2024年中央一號文件強調“做好‘三農’工作”，并進一步要求“有力有效推進鄉村全面振興”，“推進鄉村全面振興不斷取得新成效，向建設農業強國目標扎實邁進”，就是“把堅持高質量發展作為新時代的硬道理”的具體體現。重視高質量發展，在2024年中央一號文件的許多地方都有突出體現，如在第四部分“提升鄉村建設水平”中提出，“分類編制村莊規劃，可單獨編制，也可以鄉鎮或若干村莊為單元編制，不需要編制的可在縣鄉級國土空間規劃中明確通則式管理規定。加強村莊規劃編制實效性、可操作性和執行約束力”。農業是國民經濟的基礎。從國民經濟和社會發展的角度看，做好“三農”工作、有力有效推進鄉村全面振興，本身就是堅持穩中求進、以進促穩的重要路徑。
中央農村工作會議和2024年中央一號文件強調“以確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧為底線”“加快推進受災地區災后恢復重建”“健全農業防災減災救災長效機制”，并將“增強糧食和重要農產品調控能力”作為2024年中央一號文件的專門一條，較好地體現了中央經濟工作會議關于堅持高質量發展和高水平安全良性互動的要求。此處需要注意的是，雖然底線性要求也可視作主要任務，但不同于一般的主要任務，底線需要夯實、筑牢，但未必是越多、越高越好；這與提升鄉村產業發展水平、鄉村建設水平、鄉村治理水平和促進農民增收等有明顯不同。
中央經濟工作會議在具體政策要求上的創新，在中央農村工作會議和2024年中央一號文件中也有較好的體現。如中央經濟工作會議將以科技創新引領現代化產業體系建設作為2024年推動高質量發展的9項重點任務之一，要求“以科技創新推動產業創新，特別是以顛覆性技術和前沿技術催生新產業、新模式、新動能，發展新質生產力”；2024年中央一號文件將強化農業科技支撐作為其全部28條內容中的專門一條，中央農村工作會議強調“支持農業科技創新平臺建設，加快推進種業振興行動”。中央經濟工作會議要求“把推進新型城鎮化和鄉村全面振興有機結合起來，促進各類要素雙向流動，推動以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，形成城鄉融合發展新格局”；2024年中央一號文件則將“增強鄉村規劃引領效能”“促進縣域城鄉融合發展”各作為專門一條，并在其他條的內容中部署了“有條件的推進城鄉供水一體化、集中供水規模化”“推動新時代文明實踐向村莊、集市等末梢延伸，促進城市優質文化資源下沉”等具體工作。
2023年12月召開的中央經濟工作會議提出，“近年來，在黨中央堅強領導下，我們有效統籌國內國際兩個大局、統籌疫情防控和經濟社會發展、統籌發展和安全，深化了新時代做好經濟工作的規律性認識”。2024年中央一號文件實際上也是我們黨深化對新時代做好“三農”工作規律性認識的結晶。如在中央一號文件第一段就提出，“要學習運用‘千萬工程’蘊含的發展理念、工作方法和推進機制”“堅持以人民為中心的發展思想”“因地制宜、分類施策，循序漸進、久久為功”。這在很大程度上，是為了更好地規避在以往工作中學習先進經驗時照葫蘆畫瓢、簡單“抄作業”的局限，也有利于防止對先進經驗亦步亦趨、不注意聯系當地實際和發展階段發展要求的問題，進而有利于從根本上推進鄉村全面振興。2024年中央一號文件提出，要“分類穩妥開展違規占用耕地整改復耕，細化明確耕地‘非糧化’整改范圍，合理安排恢復時序”，在高標準農田建設中要“適當提高中央和省級投資補助水平，取消各地對產糧大縣資金配套要求”。這在很大程度上也是基于對做好“三農”工作的規律性認識，推進相關工作更加切實可行，注重實效。從以往經驗看，解決違規占用耕地和耕地“非糧化”問題不能急于求成，要穩打穩扎、一步一個腳印。這有利于提高解決問題的質量。
此外，2024年中央一號文件進一步廓清了新時代新征程關于“三農”工作的話語體系、政策體系和工作體系，是我們黨深化對新時代做好“三農”工作規律性認識的突出表現。最近幾年來，黨中央圍繞“三農”工作提出了一系列重要目標或任務，如推進鄉村振興、加快建設農業強國、建設宜居宜業和美鄉村、加快農業農村現代化、確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧和推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理、農民增收。這些重要目標或任務，涉及新時代新征程黨和政府領導“三農”工作的話語體系、政策體系和工作體系。但是，這些方面之間到底是什么關系？科學回答這一問題，有利于銜接好新時代新征程我們黨關于“三農”工作的話語體系、政策體系和工作體系，把握準推進鄉村全面振興的主攻方向、重點任務和實施保障。廓清這些重要關系，也就容易理解我們黨關于當前乃至今后較長時期“三農”工作的總體部署及其“四梁八柱”，更好地明晰全面推進鄉村振興的路線圖，推動全黨全國人民更好地理解推進鄉村全面振興抓什么、怎么抓的問題。在2024年中央一號文件中，確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧、提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平和加強黨對“三農”工作的全面領導各占一部分，推進鄉村全面振興抓什么、怎么抓清晰可見。這有利于凝聚全黨全國人民推進鄉村全面振興的共同意志，并將其轉化為有力有效推進鄉村全面振興的共同行動。
2023年的中央農村工作會議和2024年中央一號文件明確了一個引領（以學習運用“千萬工程”經驗為引領，要學習運用“千萬工程”蘊含的發展理念、工作方法和推進機制）、一個定位（把推進鄉村全面振興作為新時代新征程“三農”工作的總抓手）、兩條底線（以確保國家糧食安全、確保不發生規模性返貧為底線）、三大重點（提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平）、兩大動力（強化科技和改革雙輪驅動）、兩大舉措（強化農民增收舉措、加強黨對“三農”工作的全面領導）和一個結果（有力有效推進鄉村全面振興）、一個要求（以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設），實際上廓清了上述重要概念或目標任務之間的關系。換句話說，要把推進鄉村全面振興作為新時代新征程“三農”工作的總抓手，把實現農業農村現代化作為推進鄉村全面振興的總目標；堅持把增加農民收入作為新時代新征程“三農”工作的中心任務，把加快建設農業強國和建設宜居宜業和美鄉村，作為新時代新征程做好“三農”工作的兩大著力點（姜長云，2023）。正如2024年中央一號文件要求的，“錨定建設農業強國目標，……繪就宜居宜業和美鄉村新畫卷，以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化建設。”推進鄉村全面振興、加快農業農村現代化，要具體落實到加快建設農業強國和建設宜居宜業和美鄉村的進展上。為此，要堅守兩條底線，突出三大重點，完善推進鄉村全面振興的兩大動力機制，強化一個實施保障（加強黨對“三農”工作的全面領導，推動黨中央關于“三農”工作的決策部署落實落地）。
二、明確了學習運用“千萬工程”經驗引領鄉村全面振興的要求
“千萬工程”是“千村示范、萬村整治”工程的簡稱。2003年，時任浙江省委書記習近平同志親自謀劃、部署并推動實施了“千萬工程”。“千萬工程”實施之初，從推動農村環境整治和解決農民群眾反映最強烈的“臟、亂、差、散”問題入手，帶動鄉村經濟社會發展的全面系統變革和鄉村布局、城鄉關系的深刻調整。20年來，浙江省堅持“一張藍圖繪到底”，不斷實現“千萬工程”由點到面、由局部到浙江全域的迭代升級，統籌激發了鄉村的多重功能價值，推動了浙江鄉村面貌、農民精神風貌的驚人巨變和城鄉融合發展格局的加快形成；也疏通了科技賦能、文化賦能、改革賦能、城鄉融合賦能“三農”發展的路徑，為推進鄉村全面振興、建設宜居宜業和美鄉村發揮了重要的先行示范和探路先鋒作用。長期以來，“千萬工程”注意“集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事”，堪稱能夠有效提升廣大農民甚至城鄉居民獲得感、幸福感、安全感的重大民心工程和德政工程（姜長云，2023）。
近年來，許多專家和研究機構圍繞浙江實施“千萬工程”的經驗，進行了深入研究。特別是2023年，結合紀念“千萬工程”實施20周年，中央有關部門組成的專題調研組發表在《求是》雜志2023年第11期的文章，就浙江實施“千萬工程”的基本情況、主要做法和經驗啟示進行了深度分析2。筆者之前的研究也將“千萬工程”的創新意義和經驗啟示概括為6個“堅持”和6個“注重”，即堅持從廣大農民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題入手，注重激發農民參與發展的內生動力；堅持農民主體地位，注重引導農民在參與發展中增強共商共建共享發展的能力；堅持生態優先和系統思維，注重推動形成鄉村產業、人才、文化、生態和組織振興的“大合唱”；堅持規劃先行和城鄉統籌，注重發揮示范引領和頭雁帶動作用；堅持黨建引領和政府主導、市場驅動，注重完善鼓勵不同利益相關者協同參與的體制機制和政策環境；堅持因地制宜和分類施策、循序漸進、久久為功，注重探索順應不同發展階段、資源稟賦特征且富有區域特色的路徑和模式。“千萬工程”的時代價值在于，第一，堅持問題導向和系統思維，科學把握有效市場、有為政府、有機社會有效結合的合理區間；第二，堅持守正創新和融合思維，創新新時代新征程實施“千萬工程”的方式與路徑；第三，堅持人民至上并穩打穩扎，著力推動提升鄉村建設水平與提升鄉村產業發展水平、提升鄉村治理水平有機結合（姜長云，2023）。2024年中央一號文件強調，“集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事”“各級黨政領導干部要落實‘四下基層’制度，深入調查研究，推動解決農民群眾反映強烈的問題”。這在很大程度上是源自浙江實施“千萬工程”的啟示。
浙江擁有“七山一水兩分田”的地貌特征，是我國古代文明的發祥地之一，擁有良渚文化、吳越文化等豐富多彩的地域文化，居民收入特別是農村居民人均可支配收入長期居于全國前列。浙江啟動“千萬工程”時，正值經濟高速增長時期，鄉鎮企業和農村經濟的大發展，為實施“千萬工程”提供了良好的背景條件。雖然近年來浙江省經濟增長在總體上也呈現放緩趨勢，但浙江的人均GDP和人均地方財力仍位居全國前列。況且，浙江具有地處經濟發達的長三角城市群、企業家資源相對富集、創新創業環境優良和鄰近高端消費市場的優勢。當前，我國經濟在總體上已由高速增長階段轉為中速增長階段，經歷了連續3年新冠疫情的考驗，雖然我國經濟開始呈現回升向好態勢，但經濟回升向好的基礎仍不穩固，進一步推動經濟回升向好仍然面臨有效需求不足、部分行業產能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多等困難挑戰，國內大循環仍存在堵點，外部環境的復雜性、嚴峻性和不確定性上升，這些問題對經濟回升向好的制約仍待根本緩解。我國大多數地區的發展環境、發展階段和資源稟賦特征，與浙江當前及其實施“千萬工程”的多數階段也有較大差別。因此，當前各地學習運用“千萬工程”經驗引領鄉村全面振興，切忌照搬照抄或脫離實際搞“一刀切”，更要防止不考慮多數農民群眾的熱切需求與期盼，簡單搞“面子工程”“形象工程”，或“以項目為中心”“以領導指示、上級安排、完成任務為導向”。否則，不僅不利于推進鄉村全面振興的高質量發展，甚至會增加推進鄉村振興過程中的風險隱患。
在此背景下，各地學習運用“千萬工程”借此引領鄉村全面振興，應該更多重視其蘊含的發展理念、工作方法和推進機制，注重從農民群眾甚至利益相關者反映最強烈的實際問題入手，找準推進鄉村全面振興面臨的痛點、難點和有效切入點，培育甚至協調不同利益相關者參與鄉村振興的興奮點，借此提高工作實效，推動鄉村振興不斷取得實質性進展和階段性成果。要結合強化農村改革創新，鼓勵各地在堅守底線前提下，順應新時代新征程發展階段、發展環境和發展要求的變化，加快實踐探索和制度創新，創新推進鄉村全面振興的體制機制和政策體系。
三、重視運用戰略思維和改革創新統籌強化軟政策引領與硬政策支撐作用
同以往的中央一號文件一樣，2024年中央一號文件突出年度性任務、針對性舉措、實效性導向，重點就2024年的“三農”工作進行了具體部署，并將年度性工作與階段性安排結合起來，注意抓重點、補短板、強弱項。但是，突出戰略思維，重視農業農村發展轉型對做好“三農”工作、推進鄉村全面振興的需求，增強政策和戰略部署的前瞻性和“利長遠”能力，是2024年中央一號文件的鮮明特點。如該文件在帽段部分就要求“以加快農業農村現代化更好推進中國式現代化”，在“提升鄉村建設水平”部分，將增強鄉村規劃引領效能放在首位，明確要求“適應鄉村人口變化趨勢，優化村莊布局、產業結構、公共服務配置。強化縣域國土空間規劃對城鎮、村莊、產業園區等空間布局的統籌”。近年來，在推進鄉村振興的過程中，有關部門與專家學者經常討論推進鄉村振興需要多少資金投入的問題。但是，我們認為，如果不考慮鄉村人口、經濟、公共服務規劃布局的優化調整，不注意城鄉規劃統籌，鄉村振興對投入的需求會像一個“無底洞”。而增強鄉村規劃的引領效能，對于有力有效推進鄉村全面振興，可以發揮“四兩撥千斤”的作用。2024年中央一號文件強調“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”，促進縣域城鄉融合發展等，也是重視戰略思維的突出體現。
重視戰略思維，很自然導向強調改革和創新的重要性。因此，中央農村工作會議和2024年中央一號文件特別強調，要“強化科技和改革雙輪驅動”。在“強化農業科技支撐”一條，要求“優化農業科技創新戰略布局，支持重大創新平臺建設”；在“構建現代農業經營體系”一條，要求“聚焦解決‘誰來種地’問題，以小農戶為基礎、新型農業經營主體為重點、社會化服務為支撐，加快打造適應現代農業發展的高素質生產經營隊伍”等；都是重視戰略思維的突出體現。2024年中央一號文件關于“強化農村改革創新”的部署，不僅表現在該條內容中，在其他部分中也有較多體現。如“健全黨領導農村工作體制機制”一條涉及的許多內容也是農村改革問題。2024年中央一號文件部署“分省分類推進農村信用社改革化險”，甚至“優化糧食倉儲設施布局”等看似與改革無關的問題，背后都需要通過深化改革來支撐。鄉村振興關鍵靠人。2024年中央一號文件將“壯大鄉村人才隊伍”作為專門一條內容，既是培育農業農村發展長效機制的重要舉措，需要通過深化改革來實現，又需要通過深化改革和制度創新做深做實。
重視戰略思維和改革創新，推動2024年中央一號文件有效兼容了戰略前瞻性和現實針對性，將軟政策引領和硬政策支撐有效結合起來。因此，2024年中央一號文件不僅重視“要學習運用‘千萬工程’蘊含的發展理念、工作方法和推進機制”等軟政策創新，還按照高質量發展要求，推出了一些可望“有力有效推進鄉村全面振興”的硬政策舉措。這些硬政策舉措突出表現在其提出推進、實施或大力實施的21項行動和11項工程上。如扎實推進新一輪千億斤糧食產能提升行動、實施耕地有機質提升行動、實施農民增收促進行動、實施縣域普通高中發展提升行動和實施鄉村文旅深度融合工程、實施農村電商高質量發展工程、實施鄉村文物保護工程、加強農村防災減災工程等。2024年中央一號文件在相關部分部署“支持糧食和重要農產品主產區建設加工產業園”“推進鄉村旅游集聚區（村）建設”“因地制宜推進區域性養老服務中心建設”等舉措，也是具有真金白銀意義的硬舉措。
將軟政策引領和硬政策支撐結合起來，有利于統籌增強政策前瞻性和可操作性，增強中央一號文件發揮指導作用的能力，引導廣大干部群眾增強“有力有效推進鄉村全面振興”的主動性和自覺性。雖然中央農村工作會議和2024年中央一號文件直接提到農業強國建設的地方不多，但其許多舉措都事關加快建設農業強國落實落地。2024年中央一號文件中“提升鄉村產業發展水平”的許多內容，與加快建設農業強國密切相關。但在這部分內容之外，還有許多內容與加快建設農業強國相關。如加強農業基礎設施建設、強化農業科技支撐、構建現代農業經營體系、增強糧食和重要農產品調控能力等內容，都有利于促進中央一號文件精神更好地轉化為推進鄉村全面振興的實踐行動。
四、堅持守正創新確保國家糧食安全有新招
守正的本質是因正確而堅持。創新的要義是把握發展基礎、發展環境、發展要求的變化，積極識變應變求變，從而順應時代、把握時代、引領時代。近年來，在中央農村工作會議和中央一號文件中，糧食安全都被放在重要地位，并有一些真金白銀、真刀實槍的硬舉措確保國家糧食安全。如2023年中央一號文件不僅重申“堅決守牢確保糧食安全、防止規模性返貧等底線”，還把“抓緊抓好糧食和重要農產品穩產保供”作為第一部分，并通過實施新一輪千億斤糧食產能提升行動、設施農業現代化提升行動和強化政策支持等予以保障。2023年12月的中央農村工作會議和2024年中央一號文件繼承和鞏固了這些方面的政策創新成果，并有所拓展和完善。如要求全面落實糧食安全黨政同責，堅持穩面積、增單產兩手發力，并強調把糧食增產的重心放到大面積提高單產上；要求“扎實推進新一輪千億斤糧食產能提升行動”等。又如鑒于長期以來我國農業補貼政策不斷完善，對確保國家糧食安全和重要農產品穩產保供發揮了重要作用，2024年中央一號文件在重申2023年中央一號文件“完善農資保供穩價應對機制”的基礎上，明確“鼓勵地方探索建立與農資價格上漲幅度掛鉤的動態補貼辦法”“鼓勵地方發展特色農產品保險”等。在此基礎上，中央農村工作會議在確保國家糧食安全的具體部署中，還有一些新的重要創新，真金白銀和真刀實槍疊加出現，且力度更大，主要體現在以下兩點。
1.探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制。長期以來，在我國糧食增產中，糧食主產區作出了重要貢獻，是確保國家糧食安全的“壓艙石”。在工業化、信息化、城鎮化迅速推進的背景下，糧食主產區為保障國家糧食安全付出了巨大成本和機會成本。因此，主產區對維護國家特別是主銷區、產銷平衡區的糧食安全，一直發揮了重要的壓艙石作用。在我國13個產糧大省中，2012年尚有江蘇、內蒙古、遼寧、山東、吉林、湖北等6省（自治區）人均GDP高于全國平均水平，2022年僅有江蘇、內蒙古、湖北和山東等4省（自治區）人均GDP高于全國平均水平；2012年尚有江蘇、山東、遼寧、黑龍江、吉林、河北等6省農村居民人均可支配收入高于全國平均水平，2022年僅有江蘇和山東兩省農村居民人均可支配收入高于全國平均水平4。許多產糧大縣難以擺脫“產糧大縣、經濟小縣、財政窮縣”的命運。為調動糧食主產區和種糧農民積極性，2023年中央一號文件提出，要“健全農民種糧掙錢得利、地方抓糧擔責盡義的機制保障”“健全主產區利益補償機制，增加產糧大縣獎勵資金規模”。但這主要是通過完善政府農業補貼政策和加強中央財政自上而下的縱向轉移支付來實現的。中央農村工作會議和2024年中央一號文件提出，要“探索建立糧食產銷區省際橫向利益補償機制”，借此探索主銷區地方政府通過橫向轉移支付方式，支持主產區加強糧食綜合生產和流通能力建設，緩解主產區抓糧“吃虧”的問題。這將對現行中央財政對糧食主產區的縱向轉移支付制度發揮重要的補充作用，不僅有利于進一步激發糧食主產區重農抓糧積極性、穩定或強化糧食主銷區甚至產銷平衡區的糧食供給保障；對于糧食主產區補好增加農民收入這塊短板、加速農民農村共同富裕的進程也有重要意義，是健全主產區利益補償機制、深化多渠道產銷合作的重要創新之舉，較好地體現了“誰受益、誰補償”的原則。
2.強調健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系。耕地是農業的命根子。根據2021年8月發布的第三次全國國土調查數據，以2019年12月31日為標準時點，全國耕地面積19.18億畝，其中水田、水澆地、旱地面積分別占24.55%、25.12%和50.33%5。相比之下，以2009年12月31日為標準試點，第二次全國土地調查數據顯示，全國耕地面積20.31億畝6。從第二次全國土地調查到第三次全國國土調查的10年間，全國耕地面積減少了1.13億畝，占第二次全國土地調查耕地面積總數的5.6%。農業農村部發布的《2019年全國耕地質量等級情況公報》顯示，全國耕地按質量等級由高到低依次劃分為1到10等，平均等級為4.76，其中評價為1-3等、4-6等、7-10等的耕地面積分別占31.2%、46.8%和22.0%。之前，在強調耕地保護時，在理論和政策上都比較重視數量和質量，但對耕地所處生態環境和耕地利用的生態影響關注不夠。實際上，生態環境特別是農田生態對耕地數量和質量的影響都很大，而且較為持久；耕地利用對生態環境也有重要影響。如耕地關聯的水源、大氣環境受污染較重，難免影響耕地質量和生產性能；自然資源部已明確禁止在生態保護紅線、濕地和河道湖區等范圍開墾耕地，明確要求嚴格規范耕地占補平衡，防止平原占用、山區補充等影響耕地質量，這也體現了耕地數量、質量、生態“三位一體”保護的理念。2023年中央農村工作會議和2024年中央一號文件強調“健全耕地數量、質量、生態‘三位一體’保護制度體系”，有利于持續鞏固耕地保護成果。2024年中央一號文件要求“落實新一輪國土空間規劃明確的耕地和永久基本農田保護任務”“優先把東北黑土地區、平原地區、具備水利灌溉條件地區的耕地建成高標準農田”，也體現了健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系的要求。
五、確保不發生規模性返貧底線更明確措施更有力
黨的十八大以來，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，“我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利”“區域性整體貧困得到解決，完成了消除絕對貧困的艱巨任務”。這種成就舉世矚目，為世人稱道。但是，“促進共同富裕，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”，特別是脫貧地區、欠發達地區的農村和農村低收入人口。受連續3年新冠疫情的影響，加之外部環境的復雜性和嚴峻性、不確定性上升等因素，進一步推動經濟回升向好仍然面臨一些需要克服的困難和挑戰，脫貧地區、欠發達地區的農村和農村低收入人口應對這些困難和挑戰的能力在總體上較弱。因此，確保不發生規模性返貧仍然任重道遠。這是推進鄉村全面振興必須完成的硬任務。既然中國式現代化是全體人民共同富裕的現代化，既然“必須把推進中國式現代化作為最大的政治”，確保不發生規模性返貧就是重大的政治任務和必須堅守的底線要求，對此絲毫大意和松懈不得！
2021年12月召開的中央農村工作會議明確提出“鄉村振興的前提是鞏固脫貧攻堅成果”“要持續推動同鄉村振興戰略有機銜接，確保不發生規模性返貧”，要“牢牢守住保障國家糧食安全和不發生規模性返貧兩條底線”。2022年12月召開的中央農村工作會議提出，“鞏固拓展脫貧攻堅成果是全面推進鄉村振興的底線任務”，要“堅決防止出現整村整鄉返貧現象”。而2024年中央一號文件強調，以“確保不發生規模性返貧為底線”。可見，這次中央一號文件在持續鞏固拓展脫貧攻堅成果方面，強調的底線任務更硬更明確。正如該文件強調的，“壓緊壓實防止返貧工作責任，持續鞏固提升‘三保障’和飲水安全保障成果”。
近年來，我國在打贏脫貧攻堅戰的過程中，出臺一系列超常規政策舉措，構建了一整套行之有效的政策體系、工作體系、制度體系，許多地方還探索形成了一些務實管用有效的實踐舉措或實施辦法。其中有些政策和舉措在鞏固拓展脫貧攻堅成果、確保不發生規模性返貧的過程中，仍然有效有用，要結合新情況新問題進一步探索完善。2024年中央一號文件在強調確保不發生規模性返貧時，部署的措施繼承了之前的相關政策成果，但不停留在一些原則性要求上，而是進一步細化、實化和系統化，重點是落實防止返貧監測幫扶機制、持續加強產業和就業幫扶、加大對重點地區幫扶支持力度，寓意和指向鮮明，有利于完善防止規模性返貧的兜底機制。如落實防止返貧監測幫扶機制，針對因災返貧、因病返貧的監測和幫扶，都有明確且能落實落地的具體辦法。2024年中央一號文件提出，要“加快推動防止返貧監測與低收入人口動態監測信息平臺互聯互通，加強跨部門信息整合共享”。借此，可依托大數據等新一代信息技術手段，織密織牢返貧預警和監測機制，推動“確保不發生規模性返貧”不留死角。
2024年中央一號文件關于確保不發生規模性返貧的3條部署，從具體政策內容看更是“刀刀見血”，實在管用。如明確“對存在因災返貧風險的農戶，符合政策規定的可先行落實幫扶措施”“加強農村高額醫療費用負擔患者監測預警，按規定及時落實醫療保障和救助政策”，對于當前鞏固拓展脫貧攻堅成果富有針對性和可操作性。有些新的政策舉措，則直指解決當前鞏固拓展脫貧攻堅成果過程中面臨的現實問題，呈現鮮明的問題導向。如近年來，消費幫扶成為支持脫貧地區鞏固拓展脫貧攻堅成果的重要途徑，在總體上成效顯著。但也有部分脫貧地區鄉村產業發展過度依賴消費幫扶，不注意競爭能力和可持續發展能力的培育，影響脫貧地區鄉村產業可持續發展和助農增收行動的實效。如何將鼓勵消費幫扶脫貧地區、脫貧農戶，同持續改進產業幫扶、就業幫扶舉措結合起來，促進脫貧地區鄉村產業提質增效升級和可持續發展、促進脫貧農戶勞動力穩定就業并增強就業競爭力結合起來，是確保不發生規模性返貧必須高度重視的現實問題。因此，2024年中央一號文件提出，“提升消費幫扶助農增收行動實效。推進防止返貧就業攻堅行動，落實東西部勞務協作幫扶責任”等舉措。
值得注意的是，2024年中央一號文件在部署“確保不發生規模性返貧”時，還注意將解決當前問題與完善解決問題的長效機制結合起來。這突出表現為2024年中央一號文件強調，“研究推動防止返貧幫扶政策和農村低收入人口常態化幫扶政策銜接并軌”“推動建立欠發達地區常態化幫扶機制”。借此，不僅可以有效化解返貧現象和新的致貧因素，還可以有效激發脫貧地區、脫貧群眾內生發展動力，推動鞏固拓展脫貧攻堅成果加快實現由依靠外部“輸血”向“輸血”帶動“造血”轉變。
六、強調堅持以“三個提升”為重點建設宜居宜業和美鄉村
建設宜居宜業和美鄉村是堅持以人民為中心的發展思想，“讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民”的要求。貫徹中央經濟工作會議精神，“統籌新型城鎮化和鄉村全面振興”，也要求加快建設宜居宜業和美鄉村。但如何建設宜居宜業和美鄉村呢？2024年中央一號文件強調，“以提升鄉村產業發展水平、提升鄉村建設水平、提升鄉村治理水平為重點”。打好鄉村全面振興漂亮仗，也需要以統籌推進這“三個提升”為抓手。做好統籌推進“三個提升”的文章，促進鄉村產業振興、人才振興、生態振興、文化振興、組織振興等“五個振興”相互成就、相得益彰，就是水到渠成的。
那么，如何推進“三個提升”呢？2024年中央一號文件在此方面，既有一些系統部署和統籌安排，也較好地突出了重點和政策創新方向。如在提升鄉村產業發展水平方面，強調了促進農村一二三產業融合發展、推動農產品加工業優化升級、推動農村流通高質量發展、強化農民增收舉措等重點舉措，都聚焦推動高質量發展這一首要任務。而在其中，鼓勵打造特色產業和鄉土特色品牌，不僅較好地兼容了推進農業強國建設和建設宜居宜業和美鄉村的需求，還有利于培育鄉村產業“人無我有、人有我優、人優我特”的競爭優勢，將促進農業和鄉村產業節本增效提質降險同培育其品牌、質量和服務競爭力結合起來。2024年中央一號文件要求，“推進農產品加工設施改造提升，支持區域性預冷烘干、儲藏保鮮、鮮切包裝等初加工設施建設”，由此昭示的政策創新方向也是明確的。要鼓勵相關企業結合加強初加工設施建設，形成對農業產業鏈延伸和價值鏈升級的區域性輻射帶動能力。此項政策還可以同2024年中央一號文件提出的“支持東北地區……打造食品和飼料產業集群。支持糧食和重要農產品主產區建設加工產業園”結合進行，協力推動農產品加工業優化升級。提升鄉村產業發展水平，是激活鄉村多重功能價值、激發鄉村人氣活力的重要途徑，也是拓展農民就業增收渠道的重要方式。提升鄉村產業發展水平，最終都要落實到促進農民就業增收上。因此，完善產業發展聯農帶農的利益聯結機制至關重要。2024年中央一號文件強調“健全新型農業經營主體和涉農企業扶持政策與帶動農戶增收掛鉤機制”富有深意。這些新型農業經營主體和涉農企業是提升鄉村產業發展水平的“盆景”。鼓勵其做強做大固然重要，但是，支持其發揮對普通農戶就業增收提能的“頭雁”帶動作用，引導提升鄉村產業發展水平的“盆景”更好地轉化為促進農民就業增收的“風景”更為關鍵。
宜居宜業和美鄉村建設的成色和質量，歸根到底要看農民能否從中獲得充分的獲得感、幸福感和安全感。2024年中央一號文件的政策設計和政策創新較好地關注了農民的微觀感受，突出體現在將“集中力量抓好辦成一批群眾可感可及的實事”作為重要導向，并具體體現在許多政策安排上。如2024年中央一號文件在“推進農村基礎設施補短板”一條，提出“從各地實際和農民需求出發，抓住普及普惠的事，干一件、成一件”等。自1996年開始，我國鄉村人口總量減少的趨勢即已形成，村莊空心化加快，農村人口和經濟布局的適度集中化也是大勢所趨，給加強農村基本公共服務帶來新的困難和挑戰。在此背景下，部分村莊由于人口總量減少，辦好中小學校、加強醫療衛生和文化服務能力建設，越來越不符合效率原則。但是，借鑒浙江實施“千萬工程”的理念，緊緊抓住人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，仍然需要“健全基本公共服務體系，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”，增強公共服務的均衡性和可及性。因此，2024年中央一號文件在完善農村公共服務體系方面有一些具體部署，較好地體現了加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設的方向。如該文件要求“加強寄宿制學校建設，辦好必要的鄉村小規模學校”“逐步提高縣域內醫保基金在鄉村醫療衛生機構使用的比例，加快將村衛生室納入醫保定點管理”“促進城市優質文化資源下沉”“堅持農民唱主角，促進‘村BA’、村超、村晚等群眾性文體活動健康發展”，并專題部署“建設平安鄉村”。這對于引導教育、醫療、文化等公共服務資源向縣域、鄉村適度下沉，增強鄉村自我發展能力，都具有重要意義。提升鄉村治理水平，也要注意做實基層。2024年中央一號文件強調“推進抓黨建促鄉村振興”要“堅持大抓基層鮮明導向”，正是這個原因。（作者：姜長云，國家發改委產業經濟與技術經濟研究所副所長、研究員。）