梅冠群：積極融入和重塑全球數字治理格局
- 發布時間：2022-06-15 10:18:54
- 來源：中宏網
數字經濟是大國競爭的重要領域，主要大國不僅對先進數字技術激烈爭奪，在國際數字治理方面也在相互博弈。目前全球尚未形成統一協調的數字治理體系，國際數字治理碎片化、分裂化。美國和歐盟主導了最主要的兩大數字治理體系，即“美式模板”和“歐式模板”。兩套模板治理重點各有不同，但均致力于升級成為國際規則模板。其他國家在數字治理話語權方面尚不能與美歐抗衡，在國際數字規則制定中扮演參與者和跟隨者角色。
一、“美式模板”：以“數字自由主義”為名行“數字霸權主義”之實
美國數字治理的核心是數字市場的自由開放，強調數據跨境自由流動、數字市場準入寬松、政府數據開放，反對數據存儲本地化、數字內容審查，呈現出“數字自由主義”的特點。美國采取這一立場的本質原因是，美國數字經濟水平全球領先，在龍頭數字企業規模、核心數字技術、國際市場占有率等方面具有突出優勢，推動全球數字市場自由開放，可以幫助美國數字企業開拓他國市場，擴展全球利益。
美國綜合運用各類國際機制，甚至政治手段和長臂管轄措施，致力于將其數字治理方式推廣成為全球數字治理規則。可以說美國是以“數字自由主義”為名行“數字霸權主義”之實。具體推動措施主要有以下幾種：一是在世界貿易組織（WTO）、國際服務貿易協定（TISA）等拋出能夠反映美國數字治理立場的“美國議案”；二是利用亞太經合組織（APEC）、經濟合作與發展組織（OECD）、八國集團（G8）、二十國集團（G20）等國際合作平臺推行美式數字規則，特別是在亞太經合組織（APEC）框架下建立的跨境隱私規則（CBPR）已成為“美式模板”的重要代表性規則；三是在與各國的雙多邊自貿談判中加入數字議題，如美墨加協定（USMCA）中就包括高標準的數字規則，加入與美自貿協定的伙伴必須捆綁式接受數字議題；四是利用“五眼聯盟”等合作機制推行美式數字規則；五是利用《愛國者法案》《外國情報監聽法》《澄清境外數據合法使用法案（云法案）》等長臂管轄手段。可以預計，未來美國將繼續利用各類雙多邊機制，綜合經濟、政治、安全、外交等各種手段，向全球推廣以CBPR、美墨加協定數字條款等為代表的數字治理規則，最終目標是使“美式模板”成為全球數字治理模板。
二、“歐式模板”：以個人隱私數據保護為核心的防守型數字治理模式
“歐式模板”的核心是個人隱私數據保護。歐盟《通用數據保護條例（GDPR）》于2018年5月正式生效，被認為是最嚴格的個人數據隱私保護條例。歐盟高度強調個人數據隱私保護有三方面原因：一是從意識形態角度十分重視隱私保護，將個人數據隱私權看成是人權的組成部分；二是“棱鏡門”“竊聽門”以及近年來大量的科技公司泄露數據事件引發了歐盟對數據安全的警惕，使其認識到隱私數據保護的重要性；三是GDPR也可變相成為歐盟數字市場的隱形壁壘，只有達到GDPR要求的數據隱私保護能力的國家，才能與歐盟實現數據跨境自由流動，只有達到GDPR規定的數據隱私保護標準的企業，才能在歐盟開展個人數據相關業務，歐盟意圖通過GDPR對美國、中國數字巨頭企業進行限制，以維護本土中小數字企業利益。同時歐盟還積極實施“數字單一市場”戰略，推動歐盟各成員國數字市場的一體化整合，希望用內部統一大市場培育歐盟自己的數字巨頭企業。
三、美歐正在分別構建各自的數字流通圈
目前美歐正在分別組建自己的數字流通圈，主要經濟體紛紛加入“美式模板”或“歐式模板”。
“美數字流通圈”已逐漸形成較大規模。英國、加拿大、澳大利亞、新西蘭與美國同為“五眼聯盟”國家；日本、加拿大、韓國、澳大利亞、墨西哥、新加坡、中國臺灣等都已加入跨境隱私規則（CBPR）體系；日本、加拿大、澳大利亞、新西蘭、新加坡、智利、秘魯等曾是TPP成員國，盡管美國退出TPP，但這些國家仍在CPTPP中，CPTPP延續了TPP的高標準數字規則，實際也接受了美國TPP中的數字條款；加拿大、墨西哥接受美墨加協定中由美主導的數字條款；韓國、澳大利亞、新加坡、智利、秘魯及一些中東、中美洲國家認可與美雙邊自貿協定中的數字議題。上述這些國家總體能夠接受甚至愿意復制美“數字自由主義”規則。
接受并認可“歐式模板”的國家也越來越多。目前全球已有13個國家納入可與歐盟進行數據跨境自由流動的“白名單”，已有近120個國家和地區效仿GDPR采用全面的數據保護或隱私法律來保護個人數據，這其中既包括澳大利亞、韓國、加拿大、新西蘭等發達國家，也包括印度、巴西、土耳其、越南、馬來西亞、泰國、印尼、智利、肯尼亞等不少發展中國家。甚至連美國的很多州，如伊利諾伊州、紐約州、新澤西州、華盛頓州、佛蒙特州、馬里蘭州、馬薩諸塞州、夏威夷州等也借鑒GDPR開展了本州的數字隱私保護立法。
綜上，目前全球數字治理基本形成了美歐“雙雄并立、共分天下”的格局。但需要注意的是，盡管美歐在全球數字治理中存在競爭與博弈，但二者并不是尖銳對立的，兩大模板均為對方設有“接口”。美國CBPR中設有“企業認證”規則，如歐盟數字企業達到美相關標準，可以通過認證并在CBPR體系內經營。GDPR中也有“國家認證”和“企業認證”規則，歐盟可將美納入“國家認證”名單，或是將美國數字企業納入“企業認證”名單，從而允許美國數字企業在歐盟市場經營。實際上CBPR和GDPR可以通過國家和企業認證這一“接口”實現互通。
很多國家正是看到美歐數字治理有可能實現互通，選擇同時加入美國和歐盟的數字治理體系。最為典型的是日本，正力圖在國內打造兼容型的數字治理模式，以便同時與CBPR和GDPR對接，其力推“基于信任的跨境數據流動”（DFFT），推動形成美歐日數字流通圈。與此同時，美歐之間也正在努力開展數字治理合作。過去美歐間有“安全港”“隱私盾”數據合作機制，后因“棱鏡門”“竊聽門”等事件被廢止，但未來不排除重新商談并達成更高標準的數據合作協議。如果美歐能夠重新達成數據合作協議，全球數字治理一體化進程將大大提速，基于共同或相近規則的大范圍國際數字流通圈是可能形成的。
四、中國面臨的挑戰與應對建議
中國面臨的最大風險是被美歐主導的國際數字治理體系排除在外。如美歐數字流通圈形成，未來我國極有可能遇到的情況是，美國以“國家安全”為名、歐盟以“隱私保護”為名，限制我國數字企業進入其市場。如果日本、英國、澳大利亞、加拿大、韓國、新西蘭、新加坡及其他國家融入美歐數字流通圈，我國恐被全球主要數字市場排除在外，未來我國數字企業“走出去”可能遭遇更大困難。數字經濟十分依賴市場規模，如果我國數字企業僅局限在國內市場，不能在更大規模的國際市場發展壯大，未來我國數字企業將在企業規模、技術水平、國際市場占有率方面居于劣勢。為應對這一變局，中國應做好三件事。
第一，加強國內數字治理。目前我國在數據跨境流動、數據分級分類管理、數據安全管理、個人隱私數據保護、政府數據開放、數字服務市場準入、數字服務稅等數字治理相關領域尚未形成成熟系統的制度安排。當前我國應先把自己的事做好，加快完善國內數字治理制度框架，形成兼顧發展與安全的治理體系，提升數字治理能力，為與美歐開展數字治理博弈夯實基礎。可以在自貿區（港）基礎上，建立數字自貿區（港），允許地方就上述領域先行先試，開展制度創新，為全國摸索新鮮經驗。
第二，立足我國優勢領域探索建立數字治理的“中式模板”。我國數字經濟規模位居世界第二，僅次于美，在跨境電商、電子支付等領域甚至遠超美國。應積極探索在這些優勢領域率先形成國際規則和范本，形成具有中國特色的“中式模板”，并通過雙多邊經貿安排的方式，優先向東南亞、中亞、中東歐、非洲等地區推廣，共建“數字絲綢之路”，逐步形成由我國主導和影響的“數字流通圈”，增強與美歐“數字流通圈”的博弈能力。
第三，擇機與美歐圍繞數字規則開展對話和談判。我國已正式提出加入CPTPP和DEPA（數字伙伴關系協定），應該積極尋求與這些高標準國際數字規則的銜接。同時美歐等數字企業十分希望擴大其在中國市場規模，我國應以國內大市場和以我主導的“數字流通圈”為籌碼，以數字治理“中式模板”為藍本，圍繞數字市場準入、數字安全、數據跨境流動、數據本地化存儲、隱私數據保護、執法跨境數據調取等重點議題，在多邊和雙邊場合，擇機與美歐等開展對話溝通和平等談判，推動全球數字治理協調，在參與國際數字規則塑造中維護我國數字領域的國家利益。
（作者：梅冠群，中宏觀察員、中國國際經濟交流中心研究員；本研究得到中國國際經濟交流中心重大基金課題《全球多雙邊經貿協定下數字經貿規則研究》支持）